人民防空与经济社会融合发展，是第六次全国人防会议提出的要求，是新时期人防发展的必由之路。大力推进防空防灾一体化，实现人民防空与应急管理融合发展，是人防建设与经济社会融合发展的重要方面，是各级人防部门的重要任务，也是摆在我们面前的一个重大课题。近年来，各地人防部门大力推进防空防灾一体化，取得了一定成效，但是，在与应急管理融合发展上，还有很大的差距。我认为，推进人民防空与应急管理融合发展，需要从以下五个方面做好工作、加大力度。

　　一、 在思想上融合

　　思想融合，是人民防空与应急管理融合发展的前提。大力推进防空防灾一体化，与应急管理融合发展，多数同志的认识已经提高了，但也有少数同志认识还不到位，总觉得多一事不如少一事，怕承担相应的责任，怕增加工作量。这种思想认识，严重地制约了人民防空与应急管理融合发展的进程。我觉得要想把这项工作推向深入，首先还是要解决思想上的问题。人民防空与应急管理融合发展，是国家提出的要求，人防部门应当认真贯彻执行和落实。同时，人民防空与应急管理融合发展，是我们的职责所在，人防部门作为政府的工作部门，责无旁贷。另外，人民防空与应急管理融合发展，有利于整合各种防灾救灾资源，形成合力，能够减少很多对人民生命财产安全的威胁，对人民群众有利，我们应当努力去做。所以首先要解决思想问题，在思想上融合。只有认识提高了，才能有积极性、主动性和创造性，从而为融合发展奠定坚实的思想基础。

　　二、在体制上融合

　　体制融合，是人民防空与应急管理融合发展的关键。国外的应急管理体制比较顺畅，普遍由民防部门统一管理。比如在美国，联邦政府应急管理署（FEMA）统管各种灾害事故的应急处置。应急管理署在全国设10个分局，每个分局负责3-7个州的应急管理事务。各州、市、郡、县政府也有相应的应急管理机构，统一管理防灾救灾工作。由于体制顺畅，可以确保在发生重大灾害事故时，灵活调度和组织救援力量，不至于因太多层级的官僚机构和各个部门的相互扯皮，而影响救灾效率。再如德国，其救援体系由联邦救灾技术总署（THW）和地方政府的消防部门组成。THW实行垂直领导和管理，负责重大灾害事故的应急救援；消防局属当地政府领导和管理，负责本行政区域内一般性灾害事故的应急救援。遇到重大灾害事故时，由国家派出专门的救援队伍和专家，与当地消防局联手组织救援行动。

　　我国的应急管理体制条块分割，没有统一的领导机构，政府应急办只是综合协调机构。应急管理分几大块，自然灾害由民政部门负责，重大疫病由卫生部门负责，安全生产由安检部门负责，突发性事件由公安部门负责，这种条条管理的体制带来了许多弊病。而要象国外那样由人防部门统一管理应急救援是不可能的，这就需要从我国的现实情况出发，在体制融合上进行探索和创新。总的要求是根据国务院、中央军委文件精神，把人民防空战时指挥体制纳入政府平时应急管理体制。一是人防部门应积极参与各级政府的应急领导小组，并争取参与各种防灾和应急指挥部，例如自然灾害、防震减灾、防汛、防火，等等。二是探索在市或县（市、区）一级，把人防、应急，以及其他有关部门整合在一起，统一负责应急管理工作。只有在体制上与应急管理融合，才能充分发挥人防部门的作用。

　　三、在法制上融合

　　法制融合，是人民防空与应急管理融合发展的保障。根据国家建设法治政府的要求，人民防空与应急管理融合发展，必须坚持依法行政。目前，各地许多法规、规范性文件和应急预案都缺少人民防空的内容，这种无法可依、无章可循的现象，制约了人民防空与应急管理融合发展的推进。因此，必须从立法着手，在相关法律法规和规范性文件中，明确人民防空与应急管理融合发展的条款。一方面，应当在修订《人民防空法》和地方性法规时，提出明确要求；另一方面，应当在配套的行政法规、规范性文件中作出具体规定。在各级政府以政府令的形式颁布应急预案时，人防部门应积极建议和争取把人防的内容写进去、加进去，作为开展工作的依据。此外，有条件的省、市，可以借鉴浙江、江苏等省的做法。浙江省政府已明确规定人防部门是承担人口疏散工作的牵头单位。因为浙江台风比较多，一来台风就必须组织疏散，这样直接就把疏散任务交给人防部门负责。江苏省政府则明确规定，核事故应急救援由人防办部门牵头负责，等等。也可以在三定方案中，赋予人防部门防灾救灾的相应职能。这样，推进人民防空与应急管理融合发展，就可以做到有法可依，名正言顺，减少许多困难和阻力。

　　四、在机制上融合

　　　　机制融合，是人民防空与应急管理融合发展的重要措施。人民防空与应急管理融合发展，需要从机制上来解决问题。可以适当建立一些行之有效的机制，比如联络员制度、联合办公制度、联席会议制度等。同时，各地人防部门应当积极参加政府应急办或其他部门组织的联合应急救援训练、演练，人防部门组织的防空防灾重要会议、活动以及演练等，也应积极主动地向党委、政府领导汇报，邀请领导和有关部门参加。通过以上措施，促进人民防空与应急管理融合发展的落实。

　　五、在资源上融合

　　资源融合，人民防空与应急管理融合发展的基础。经过几十年的建设，人防部门有很多战时防空的资源，这是一笔巨大的财富，可以为应急管理提供服务和保障。首先，应当利用地下基本指挥所、地面指挥中心和机动指挥所，作为政府应急管理的指挥平台（机动指挥平台），提高政府应急管理的快速反应能力和指挥效率。现在，有的市人防部门与政府应急部门、民政部门、地震部门等在一起办公，共同使用人防指挥平台；遇到重要灾害事故，人防机动指挥车及时出动，为党委、政府领导应急救援提供服务和保障，取得了良好的反响，领导也满意，老百姓也满意。其次，人防信息化建设应当尽早与政府应急办和其他有关部门互连互通，实现应急管理信息资源共享。再次，应大力加强避难场所的建设，利用防护工程体系和疏散体系，与民政部门、地震部门等结合起来建设居民的紧急避难场所。此外，应充分利用警报报知体系，及时发放灾情警报信号。人民防空专业队伍体系，应当纳入应急管理队伍，作为应急救援的骨干力量。防空防灾知识教育体系，应当与社会公共安全教育紧密结合。通过积极工作，把人民防空的资源统一整合到迎接管理的资源中，形成应急管理的合力。

　　（作者：李百鸿）